刘宇辰：美国警民关系的政治困境:“对犯罪宣战”的起源、对策和未来(1965—2016)

　　摘要：美国当前警民关系处在关键的十字路口：美国民众比历史上任何时期都更需要警察，但警民关系却因种族问题、经济不平等和司法不公而空前紧张。本文通过文献回顾研究认为，美国当前警务困境形成的重要原因之一是以“对犯罪宣战”为代表的运动警务治理模式失败造成的一系列连锁反应。现有研究往往孤立研究运动警务治理本身，而忽视更广泛的政策与社会反应。本文指出，要理解当前美国警务困境，不仅要认识“对犯罪宣战”等警务的实质，即美国精英难以解决统治危机，转而有罪化社会特定群体，并造成了警民关系紧张、大规模监禁和广泛社会抗议；还需进一步将为应对警务运动治理带来的问题而开展的社区警务和问责制改革纳入考量，探讨整体警务运作的得失。美国警务改革前景极为不确定，究竟是进一步增强警察权力和提升警察权威，还是削弱警察，转向其他力量，成为当今美国政治争论的一大焦点。

　　关键词：美国警察；对犯罪宣战；对毒品宣战；社区警务

太阳集团tcy8722刘宇辰助理教授

本文主要观点：

　　今天的美国社会，警察与民众的关系处在一个关键的时间点：原本被视为“法律与秩序”(law and order)维护者的警察面临着来势汹汹的所谓“削减警察经费” (defund the police)的政治运动，其中最激进的运动人士甚至要求彻底废除美国的警察体制。警察和民众对立关系最无情的表现是双方都更容易对对方使用致命性的暴力：从2015到2020年，美国警察执法过程中发生的致命性枪击案多达5929起。同时针对美国警察的暴力处在近几十年的最高位：仅2021年，全美警察死于故意袭击的人数就高达73人。学界普遍认为，如果没有合理的警察体制改革，美国警民冲突在短期内没有任何扭转的曙光。美国的警民关系如何走到了这一步?这种对立是否是美国社会的常态?美国警务下一步将向什么方向演变?

　　和大部分国家的警察一样，美国警察主要的三个职责是控制犯罪、维持秩序和向公众提供服务。但问题的关键是，警察在控制什么样的犯罪，维持什么样的秩序，以及是否向所有的大众公正无偏地提供服务。美国警察被批判过度武装化、问责制不足、过度使用暴力、与少数族裔关系恶化已不是新闻，但这并不意味着美国警务没有努力尝试过改革。恰恰相反，过去几十年是美国警察体制变革和警务政治最具有活力的时代。

　　自20世纪60年代以来，美国警务的变化与同时代的美国国内政治和外交国际环境息息相关。在政治上，两党对立极化现象逐渐显现，社会多元化趋势不断加强，全球化与科技化迅速发展的大背景下，美国警察作为这个日趋多元化国家的基础性治安力量和世界唯一超级大国强制力量的重要组成部分，面临着来自国内外纷繁复杂的各种挑战。对此，美国警务做出了最主要的反应——“对犯罪宣战”(War on Crime),以及后来进一步具体发动了“对毒品宣战”(War on Drugs)和“对恐怖主义宣战”(War on Terror)。运动式警务客观上导致了新型警务策略的发展，产生了一定的积极作用。但这些运动式警务也导致了一系列严重的社会后果，最严重的莫过于以种族为基础的大规模监禁；另外还导致警察开始高度军队化和武装化，其权力扩大，且使用暴力的程度陡增。

　　本文通过文献回顾的方式，追溯过去几十年美国警务的发展和调适的脉络，重点分析自1965年约翰逊总统开展“对犯罪宣战”运动至特朗普政府上台期间美国警务最主要的特点，围绕“对犯罪宣战”尤其是“对毒品宣战”警务的开展和由此带来的社会反弹与对抗，以及美国警务针对这些反弹和对抗做出的反应和调整。研究发现，美国警务受到美国国内政治和对外政策的双重影响，国内政治主要体现在美国政府和社会长期存在的种族主义与不平等，导致少数族裔尤其是非洲裔美国人在政治、经济、社会、文化上被刻意扭曲为犯罪、暴力、失序和不稳定的代名词，美国政府和政客为了迎合和利用广泛存在的种族偏见，加之联邦政府在应对各个时期经济和社会挑战不利时，急于寻找替罪羊，于是开展了以恢复法律和秩序为名的大范围司法改革和警务实践。同时美国从1960年代开始在对外关系中遭遇挫折，军事上对外战争不断，经济上跨国公司对外转移，造成国内经济结构重组，城市发展和人口结构发生巨变，城市核心地区破落衰败化，治安一落千丈。为了解决这些问题，美国警务将对海外作战的军事化经验应用到国内安全的构建中，对本来就已经被视为社会问题的黑人群体，特别是城市中年轻黑人男性，实施了过度警务——警察军事化、警力滥用、过度执法、过度使用暴力以及“种族肖像”。

　　同时，我们也需要意识到美国警务在“对犯罪宣战”和“对毒品宣战”的同时，也曾开展过积极的警务实践和警务改革来缓和警民冲突，提升执法效率。特别是社区警务的推广的确在一定程度上缓解了公民对警察在很多方面的不满；推进中的问责制改革也在一定程度上对前线警察形成了一些制约。但由于根本性的政治动力和制度并没有发生改变，社区警务等新型警务实践以及包括问责制改革在内的体制改革并不能从根本上解决美国社会犯罪问题和警察制度的弊端，造成警民对立的根本矛盾仍然存在，并且其根源仍然根深蒂固，并非简单地对警察进行问责制改革就可解决。整个美国社会的社会经济机会不公平(该种类型的不公平又和种族高度相关)导致的司法不公正、政治上两党对立极化以及美国高度分权的警察制度是美国警务困境的根源。美国警务改革要实现真正的突破，归根结底还是要从联邦政府尤其是两党协作、达成一致入手，同时改善基于种族和经济不平等的社会分层结构。

　　本文原载于：《北大政治学评论》第13辑。

【作者简介】

　　刘宇辰，太阳集团tcy8722助理教授、研究员，美国西北大学政治学博士。研究领域为国家安全、比较政治制度和电子政务。近期主要关注国家安全理论与比较国家安全制度尤其是警察研究。

　　本文系太阳成公共治理研究院重点项目“国家治理现代化：理论与实证研究”(项目号：TDXM202107)的阶段性成果。