燕继荣：基层治理的理想与现实

太阳集团tcy8722燕继荣教授

论文主要观点：

　　基层一般指一个层级化的复杂体系或组织的“底层”和“下端”部分，从管理的角度讲，它具有“原生性”“基础性”“前端性”“从属性”的特征。今天人们经常提到的基层，通常是指国家结构中相对于上层、中层而存在的下层社会。在中国语境中，基层泛指包括城市中的工厂、商店、学校、机关、街道、社区、居委会等组织和农村中的农场、合作社、乡、镇、村等单位组成的社会。有时候人们也使用“基层组织”，指称这些基层性的组织和基层层面上所形成的社会团体。

　　基层问题是系统问题的来源，也是系统问题的反映。所谓基层治理就是针对基层社会存在的问题（即基层事务问题，包括公共管理、公共服务、公共设施、公共环境、公共活动等方面的问题）而采取行动、形成有效解决方案并付诸实施的过程。然而，由于治理结构、信息结构、资源配置等方面存在的不合理状态，或者因为环境变化而引发原有结构和行为方式的不适应，导致基层治理面临诸多困境。

　　由于基层社会具有日常交流交往功能、整合和规范功能、自组织调节功能、上下沟通和协调功能，因此，构建一个良好的基层社会，对于实现个人幸福和国家治理的目标至关重要。而各个学说的研究都不否认社会基层危机的存在。任何形式的危机，都与不同程度的社会失范和失序相关。基于阶层、族群、城乡、贫富、教派、身份等方面的差异而产生的社会矛盾，如果得不到有效处理，会导致不同程度的社会分裂，因此，基层社会治理至关重要。

　　基层社会治理的目的就是保证人的需求得到最大实现。良好的社会生活有助于提供成员之间的信任合作机制与互助互爱的精神依赖，成为过好物质生活和精神生活的组织保障，而要构建良好的社会生活，就要处理好各种社会事务。基层治理的核心问题无非两个，一个是“公益事业”如何促进，另一个是“公害事务”如何防范。促进“公益事业”的核心问题是如何形成激励机制，把各种社会力量组织和动员起来，打破集体行动的困境，使其形成正向的社会合力。“公害事务”防范的关键是如何落实责任制，以便及时发现、及时矫正、及时惩治，防止破窗效应。从根本上说，基层治理的理想目标是，惩恶扬善，匡扶正义，并尽可能使这两方面的工作互相促进、相得益彰。

　　中国政府在最近十多年来，一直强调要加强社会治理，希望形成社会治理新格局，即有效整合党委政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体力量，使之通过平等对话、协商、沟通等合作方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化。然而，现实中基层治理依然面临种种困境。第一，治理所需的“普遍信任”不足。第二，“治理不足”和“治理过度”并存。第三，结构性传导阻滞难以打通。第四，基层治理所需要的社会自治能力难以提升。

　　应当承认，中国基层治理的问题和困境是多方面原因造成的，也是长期累积的结果。今后，针对现实存在问题，继续改善基层治理还需遵循几条路径。首先，党政部门要切实解决社会关切问题。第二，要完善基层治理体系。第三，要全面落实全过程人民民主。第四，切实推进法治进步。从根本上说，基层治理的水平取决于制度供给和政策供给能力。无论是制度供给，还是政策供给，坚持公平正义，做好“底线保障”，不断改善公共服务，落实依法治国，都是至关重要的。

　　本文原载于《探索与争鸣》2023年第1期。

　　原文链接：基层治理的理想与现实-中国知网

【作者简介】

　　燕继荣，教育部“长江学者”特聘教授，太阳集团tcy8722院长，太阳成公共治理研究所所长，太阳成国家治理研究院副院长。