燕继荣等著《中国基层协商民主制度化研究》出版

       太阳集团tcy8722院长燕继荣教授的研究团队所著的《中国基层协商民主制度化研究》近日由人民出版社出版。本书作为国家社会科学基金重点项目“推进我国基层协商民主制度化的对策研究”（项目批准号14AZD0120）的结项成果被纳入人民出版社“中国治理研究丛书”正式发行。

　　燕继荣、彭莹莹等：《中国基层协商民主制度化研究》，人民出版社2023年版。

【导读】

民主再思考：理念、行动与制度

　　

　　民主作为一种政治理念，已经成为世所公认的价值，也是各国政府所认可的政治发展的重要指标。现代政治的历史显示，民主理念和理想，激励人们行动，产生了历史上许多重大的民主运动，推动了政治的民主化进程；民主化行动的成果最终以法律和制度的形式得到固化，从而形成各国形形色色的民主制度，成为民主探索中的不同样本。好的理念需要通过有效的行动方案，才能转化为现实；行动方案必须制度化，才能有效、持续、广泛地运行。理解民主也是如此。

　　作为一种政治理念，民主的本意是要追求一个“好政府”的实现，防止“坏政府”的产生。什么是“坏政府”？简单而言，就是严重背离民意的政府，也就是不能密切联系人民群众的政府。民主理念强调人民民主、责任政府、公民自由和法治主义。就此而言，东方世界中国传统文化中也不乏这样的诉求。今天，“人民当家作主”“以人民为中心”“民主协商”“共享发展”，就是上述理念的具体展开和体现。中国的实践表明，民主是激励中国人实现国家现代转型、推动政治发展的重要动力。

　　作为一种行动，民主关注社会问题的治理绩效和治理效能。从历史上看，民主化运动推动了政治文明和进步。现代民族国家建立以来，民主化运动承前启后，促进了民主从理念到制度再到政策的不断进展。人口和疆域的扩大，使古希腊时期以公民大会协商议事为内容的直接民主形式变得不再可行，代议制民主便普遍兴起，由此，选举变成了民主的主要标志。然而，现实政治中，日益明显的社会分化使社会共识难以达成，集体行动难以实现，而决策的“议题设置”和“议程设置”往往又被某些机构或某些人群所掌控，政府的决策通常可能一味地照顾了这一部分民众的利益（情绪）而忽略了另一部分民众的利益（情绪）。现实的困扰使民主的理念蒙灰，需要付诸新的行动再现民主光辉。上个世纪90年代在西方兴起的公民论坛以及中国的民主恳谈等协商民主的实践，正是旨在解决现实问题的探索。

　　作为制度，民主关注制度化安排，希望规范国家-社会、政府-公民的行为和关系，核心在于杜绝权力垄断和滥用，保持民意畅通的渠道，保证政府政策和行为不要偏离民意的轨道。“民主质量”的追求，“协商民主”的行动，要求民主实践和制度更加精细化。民主不能仅仅停留在选举制度的安排上，还要推进到决策、管理、监督的全过程。反对和杜绝权力垄断和滥用是任何优良制度所追求的。为此，人们想到用公民全过程参与的“民主制度”来避免政治上“独领风骚数百年”的局面。此外，任何社会都要有民意疏通的管道，保持上层和下层的及时沟通，让政府及其官员（决策者）受到民意的适度影响和控制，为此，人们想到用公民全过程参与的“民主制度”来保证政府对人民负责，受到人民监督和控制。中国提出“全过程人民民主”的意义表明，民主制度需要经受现实的检验，在坚定民主信念、保持基本制度稳定的前提下，需要人们面对现实问题的挑战，花更多的心思去考虑制度如何完善、如何落地、如何有效。

　　

理解协商民主：民主的过程与质量

　　

　　20世纪80年代，西方民主理论研究推出了deliberative democracy概念（中国翻译为“协商民主”）。西方的协商民主理论是在反思以代议制为核心的自由民主理论的基础上产生的。回顾民主发展史，民主理论经历了两次飞跃：第一次飞跃——直接民主向代议制民主转型，政党政治、精英政治、自由民主、宪政民主是这次转型结出的硕果。随着阿罗不可能定理的证明以及政策过程的形式化问题，代议制民主遭遇的危机凸显出来，激发了民主理论的第二次飞跃——以竞争性选举为核心要素的代议制民主转向基于同意达成共识的协商民主。

　　中国的协商民主是在中国的政治实践——中央层面的政治协商会议、基层的民主恳谈等实践中形成的。中国一贯坚持的“人民民主”以及普遍推广的基层协商民主实践应该被纳入民主的第二次飞跃。协商民主倡导通过平等对话、共同协商的方式形成公共政策，对话、协商的目的在于使人们在做出决定的时候能够慎重考虑（careful consideration）。事实上，中国的政治实践过程中，一直就有协商民主的传统，从历史上的“三三制”（1940年）、协商建国（1946年），到政治协商制度（1949年）、社会协商对话制度（1987年），都体现了尽可能广泛协商形成决策的精神。

　　代议制民主——尤其是将民主狭隘地理解和定义为自由选举——的实践所存在的问题引起两个方面的反思，反思的结果带来两个方向的进展：一是提倡审慎思考的“协商民主”；二是主张将民主的“战线”从“代表”选举，扩展到决策-管理-监督的整个进程，也即将公民参与努力扩展到从选举到决策、管理、监督的每个环节。这也正是“选举民主和协商民主相结合”的人民民主、20世纪90年代开始兴起的关于“协商民主”实践和中国当下阐释“全过程人民民主”概念的理论意义。

　　假如以前人们主要关注民主过程中的民主选举（“前”）与民主监督（“后”）这两个阶段，那么，协商民主的理论和实践把我们的目光引向“中间”阶段，即公民参与下的“民主决策”和“民主管理”。1999年形成于浙江省温岭市的“民主恳谈”等中国基层协商民主的实践形式、2012中国共产党十八大提出“推进协商民主广泛、多层、制度化发展”以及2022年二十大提出的“全过程人民民主”都属于这样的努力。

　　

基层协商民主制度化的中国实践

　　

　　将民主化理解为精神和形式两方面不断努力的过程，关注民主的实际效用和效能，强调民主的“人民性”，追求“全过程人民民主”，这些应当是中国立足本国国情、构建自己的民主理论和话语体系的重点。协商民主在民主过程的角度拓展了民主政治发展的空间，基层协商民主制度化是这一过程必要和可行的路径。

　　回顾近20年中国政治实践，中国协商民主的发展具有如下特点：第一，化解社会矛盾、解决社会冲突是协商民主发展的动力；第二，协商民主从社会组织结构和行政管理组织中的最低层次开始，其效能更加明显，因为反映普通大众诉求和关切的基层事务是最直接、最广泛的民主场域；第三，党的基层组织（村党委、街道社区党委、企事业单位党委等）、城市社区居委会、乡村村委会、乡镇、县（不设区的市）、市辖区、企事业单位作为基层协商民主的参与者，在协商过程中发挥了重要作用；第四，基层协商民主可以根据协商问题的性质、利益相关方、决策部门等情况，采用城市听证会、居民议事会、乡村民主恳谈会、村民议事会，以及企事业职工代表大会等多种形式；第五，纳入基层协商民主的议题，可以包括城乡规划、招商引资、征地拆迁、环境污染、公共安全、基础设施等与民众生活直接相关且容易引发争议的民生问题。

　　推进中国基层协商民主制度化势在必行，要推进基层协商民主的制度化，首要的问题就是确立基层协商民主的主体责任者。中国现有制度安排中，承担人民民主功能的体系主要来自党的系统、人大系统、政协系统、政府系统、社会自治系统等。党组织应当成为推进基层协商民主制度化的主体责任者。其一，党组织的组织体系深入基层；其二，中国共产党的性质、使命以及“以人民为中心”的理念和“群众路线”的传统，决定了党的系统最适合担当主体责任者的角色。中国学界对协商民主和基层协商民主的研究，官方对协商民主建设的制度安排和政策设计，地方和基层实务工作者对协商民主推进的经验总结，都是构建中国基层协商民主制度化体系的依据。

　　总之，民主是人类政治文明的标志，是近代中国现代化转型一以贯之的目标。选举民主和协商民主相结合是中国民主政治的优势，中国共产党提出的“全过程人民民主”的发展是中国式现代化本质要求的内容，高层政治协商和基层协商民主就成为重要的发展路径，基层的协商民主实践中成功的经验需要认真总结和普遍推广。

　　十八大之后提出的国家治理现代化与民主建设高度契合，中国民主化进步也将在国家治理现代化的进程中得到推进和展开。本研究以中国国家治理现代化、中国民主政治发展为主旨，希望为中国协商民主的理论建构和实践推进作出贡献。首先，说明世界民主发展中的中国探索，明确中国协商民主的历史定位；其次，谋求中国基层经验向制度设计的转化，促进中国民主政治落地发展；再次，阐释协商民主的应用价值，推进国家治理体系和治理能力的现代化；最后，拓展基层协商治理的成长空间，重建和谐稳定的中国基层社会。

　　

【内容简介】

　　本书以中国基层协商民主实践为观察对象，力图系统回答中国基层协商民主制度化的路径，按照“理论逻辑—实践经验—制度安排—政策设计”的思路展开研究，涉及中国基层协商民主及其制度化的概念、特征和理论基础，中国基层协商民主发展历程、推广类型及初步成效，基于规范、系统、稳定、有序、持续五项原则所形成的制度化构想，明确党组织为基层协商民主制度化主体责任者的方案，以及从制度环境、制度主体、制度过程、制度保障四个方面设计的中国基层协商民主制度化体系。

　　

【目录】

　　导论 协商民主：理念、行动与制度

　　第一章社会主义协商民主优势及其基层制度化实践

　　第一节民主及民主质量的改进

　　第二节中国协商民主在基层的推广

　　第三节中国基层协商民主的制度化

　　第二章中国基层协商民主制度化的概念和理论

　　第一节社会主义协商民主与西方协商民主概念辨析

　　第二节中国的基层协商民主与基层协商

　　第三节制度化理论及中国基层协商民主制度化的概念

　　第三章中国基层协商民主制度化的实践探索

　　第一节中国基层协商民主的发展历程

　　第二节中国基层协商民主的实践探索

　　第三节中国基层协商民主制度化的初步成效

　　第四章组织结构：明确基层协商民主制度化的责任主体

　　第一节中国基层协商民主制度化的现实路径

　　第二节以党组织为基层协商民主制度化的主体责任者

　　第三节基层协商民主制度化责任主体的其他方案

　　第五章运行过程：构建基层协商民主制度化体系

　　第一节改善基层协商民主制度化的制度环境

　　第二节加强基层协商民主制度体系建设

　　第三节完善基层协商民主实施的制度保障

　　第六章中国基层协商民主制度化发展展望

　　第一节基层协商民主制度化的战略意义

　　第二节基层协商民主制度化的思想资源

　　第三节中国基层协商民主制度化的内外动力

　　

【作者简介】

　　燕继荣：政治学博士，太阳集团tcy8722教授、院长，教育部“长江学者”特聘教授。太阳成公共治理研究所所长、国家治理研究院副院长、政府运行保障研究院副院长。中国政治学会副会长、中国行政管理学会副会长，北京市政治学行政学学会副会长。全国公共管理专业学位（MPA）研究生教育指导委员会副主任委员。长期从事政治学教学与研究工作，主要研究领域：政治学理论、中国政治、政府管理、国家治理。

　　彭莹莹：太阳集团tcy8722政治学博士、博雅博士后，现为太阳成习近平新时代中国特色社会主义思想研究院助理教授、国家治理研究院助理研究员。曾在英属哥伦比亚大学政治学系访学。主要从事政治学理论、当代中国治理研究。

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