马啸、翁霆威、周银圣：地方发展中的“条赋块能”——基于铁路的案例研究

　　摘要：条块关系是中国政治运行中的一个重要概念。既有研究多关注条块间的功能差异与张力，对于条块间可能存在的合作与赋能关系着墨不多。文章提出，当“条”所提供的公共物品存在明确的次国家边界，特别是当其嵌入作为“块”的地方政府辖区时（例如铁路），“条”就具备了利用自身资源优势赋能地方发展的条件。“条”对“块”赋能的具体模式取决于地方发展水平，特别是地方政府能力的高低。通过比较铁路在四川和云南两个县的发展中所起的不同作用，文章提炼了铁路赋能地方发展的两种实现路径和机制。研究结论对理解条块关系如何影响区域协调发展和实现共同富裕具有重要的现实意义。

　　关键词：条块关系；赋能；铁路；地方政府能力；地方发展

作者简介　

马啸，太阳集团tcy8722助理教授，太阳成国家治理研究院、公共治理研究所研究员

翁霆威，太阳成马克思主义学院博士研究生

周银圣，太阳集团tcy8722博士研究生

论文主要观点：

　　府际关系是学术界解释中国经济社会发展成就的一个重要视角。府际关系研究中的一个重要议题是从中央到地方各级职能部门（“条”）与以辖区为单位的各级地方政府（“块”）之间的“条块”关系。既有研究围绕地方发展中条块关系的角色，形成了两个主要结论。一是“块”在地方发展中起到了主导性的作用。例如“行政发包”理论强调了纵向授权下地方政府（“块”）在经济社会政策制定和执行中享有的自由裁量权。二是强调了“条块”间的职能分工和潜在张力。而对于条块间如何形成合作，特别是“条”可以通过何种形式赋能地方发展的问题，现有研究着墨不多。

　　本研究从铁路和地方政府间关系的视角出发，基于深入的实地调研和大量的访谈，提出了作为“条”的铁路系统如何赋能其所嵌入的地方（“块”）发展的“条赋块能”观点及其实现类型和机制。本文的理论部分首先将“条”所提供的公共物品，以其是否存在明确的次国家地理边界为依据，分为一般性与特殊性公共物品。当“条”所提供的公共物品为存在明确地理边界的特殊性公共物品时，“条”可以通过向其所嵌入的“块”提供部分公共物品的形式赋能后者的发展。而“条”赋能地方的具体模式则取决于其所嵌入的地方发展水平和政府能力。当地方发展水平较低，嵌入“块”中的“条”所具备的资源优势可以弥补“块”在提供基本公共服务中存在的短板；当“块”具备一定的政府能力时，其可以主动向“条”寻求合作，利用“条”所掌握的特殊性资源促进当地的发展。

　　本文的实证分析部分比较了铁路在四川D县和云南S县发展中所起到的不同的赋能作用及其机制。在发展水平相对落后的D县，国铁集团下属的成都局集团公司开设的慢火车提供了包括公交、校车、商贸市场等本该由地方政府所提供的公共物品，弥补了地方治理中的短板。在发展水平较高的S县，地方政府通过主动寻求与铁路部门局的合作，利用闲置路轨资源开发火车观光项目，促进了地方旅游经济发展。此外，两地路地间的互动机制也存在差异，相比S县利用正式制度（铁路项目开发公司）促进路地间的合作，D县案例中的路地合作则更多是依赖于铁路系统工作人员对于当地社会的非正式嵌入。作为“条”的铁路系统在赋能两地的过程中同样获得了回报：D县的慢火车成为了铁路系统参与脱贫攻坚战的标志性成果；而S县对米轨铁路的开发则成为了铁路文化遗产活化的典型案例。本文的发现对于我们理解条块（路地）互动如何促进区域协调发展和共同富裕具有重要的现实意义。

　　本文原载于《经济社会体制比较》2023年第5期。

　　本文受国家自然科学基金青年科学基金项目“中国地方治理结构与产权保护：理论与实证”（项目编号：72004004）；北京市社会科学基金青年学术带头人项目“政府政策过程与区域协同发展”（项目编号：21DTR018）的资助。