杨一| Beyond red tape: An organizational echelon analysis of necessary bureaucracy

　　本文发表于Public Performance & Management Review.

　　摘要：学者们已研究过无效规则（或称“繁文缛节”）和有效规则（或称“绿带”）如何影响公共组织的管理和绩效。然而，他们在定义上的“繁文缛节”(即繁琐和不必要的规则)是否能发挥有用的组织功能上存在分歧。我们进一步关注于van Loon等人提出的“必要的官僚主义”概念，即有些规则是繁重的，但却具有一定功能。通过对中国政治选择规则的研究，我们在这一概念中加入了政治功能，解释了为什么有些规则被低层管理者视为繁文缛节，而被高层组织精英视为政治上的必要环节。制度熵理论认为，所有的组织系统都倾向于混乱，将系统保持在一起并保持一致需要大量的维护工作。因此，尽管繁琐，作为一种治理手段，必要的官僚主义维持了一个组织的秩序，以确保精英的政治控制。

　　关键词：China； green tape； organizational maintenance； red tape； rule-breaking

作者简介：

　　杨一，太阳集团tcy8722研究员、博士生导师，行政管理学系副主任，现担任社会理论方向SSCI期刊Journal for the Theory of Social Behaviour副主编，科技创新领域SSCI期刊Asian Journal of Technology Innovation编委，研究方向为公共管理基础理论与研究方法，曾在《中国行政管理》、《经济社会体制比较》，Policy Sciences, Administration & Society,等中英文一流期刊发表论文二十余篇，并出版专著《批判实在论与社会科学》。

论文主要观点：

　　繁文缛节（red tape）一词来源于英国政府用来装捆法律文件的红色缎带，后喻指官僚制弊病，其概念可界说为：繁冗和无意义的文书工作、不必要的规则和繁琐的程序。在公共管理领域，学者们基于Bozeman的经典研究，发现繁文缛节不但会降低行政效率，损害组织绩效，亦会给个体带来负面感知，如影响员工的工作满意度和离职意愿。因此，繁文缛节不仅是重要的研究议题，也是公共组织管理面临的现实症结，比如，自2018年起，中央多部门在高校科研管理领域展开专项“减负行动”，意在削减有碍创新的繁文缛节，让科研人员“将主要精力用于科研”。

　　围绕着繁文缛节是“有害”的冗赘规则或程序这一论点，学者们也提出了一系列的相关概念，例如，有效的规则（green tape）或者对组织有益的规则（white tape）等。特别值得注意的是，在现有的繁文缛节研究中，一派学者（如van Loon et al. 2016）认为，判定某条规则或程序是否是繁文缛节，与该规则或程序是否有效用（effective）相关：繁文缛节是冗赘的规则或程序,但冗赘但有效用的规则或程序应该是“必要的官僚主义”（necessary bureaucracy）。

　　换言之，繁文缛节的必要不充分条件是规则或程序带来的行政拖延(administrative delay)和行政负担(administrative burden)，而繁文缛节的充分必要条件是规则或程序的功能性障碍（rule dysfunctionality），即规则或程序是否达成了特定的合法目标。

　　本文就以“必要的官僚主义”概念为切入点，探讨什么是有效用(effective)的规则。论文以制度理论中的经典论断为理论基石（参见Zucker 1988），认为组织的稳定并不是显而易见的结论，即如果没有反复的制度维护（institutional maintenance）工作，组织的必然趋势是解体（制度熵entropy）。基于此，论文通过实证研究检验了制度熵理论，发现作为一种冗赘但有效力的规则，“必要的官僚主义”起到了制度维护的作用。

　　具体地，论文以制约我国官员晋升的一条规则为例（它规定官员在不同层级需要工作特定的年限才能被提拔），利用组织全层级分析（organizational echelon analysis），揭示了该规则在基层被执行时经常被打破，造成了一系列缩短了任职年限的“破格提拔”现象：因改革开放伊始的公务员体系急需提升整个官僚系统的学历和技能水平，将有学历、刚毕业的大学生公务员迅速送到相关的工作岗位上。那么问题来了，为什么高层不废除此条冗赘规则，反而在之后提高了“破格提拔”的门槛？通过对官员的专访作者发现，尽管高层也认为此条规则在提拔年轻且学历高的公务员时是冗赘的，但这条冗赘的规则的初始目的是为了让年轻的官员在不同的岗位上获得足够多的锻炼（即在每个职位上工作至少2-3年的时长），因为只有通过这样的方式培养起来的官员，才能拥有丰富的任职经验和多样的行政能力，才能为提高我国治理绩效添砖加添砖加瓦：政治学文献已经表明（如Landry et al. 2018），在诸多非西方国家，执政者需要以高速的经济发展来获取民心以巩固政权，而高GDP表现往往取决于有多层级任职经验的、有能力的官僚。因此，这条冗赘的规则实则起到了制度维护的目的。

　　总之，论文基于制度理论，以公共管理研究的核心话题“繁文缛节”为切入点，探讨了为什么有些冗赘的规则却没有被组织领导者废除。论文的主要学理贡献在于将政治因素纳入了繁文缛节层级感知异同的分析当中，即组织内不同层级的员工，出于自身的地位、立场、工作性质的不同，对于某一项规则是否为繁文缛节的感知程度也会有所差异：相比于基层，高层领导更能够捕捉到一条规则在组织制度维系等方面的政治功能，即调解组织冲突、维持组织内秩序，进而保持其对组织的政治控制。正如Bouilloud等人所指出的，组织并非一成不变，组织会经历诞生、维持和走向灭亡（或再造）的过程，而组织的维系需要制度和规则。同理，Pollitt也发现，高层在寻求组织控制的过程中，一些规则会为其提供维持权威和统治合法性的制度保障，即帮助组织抗击制度熵的侵袭。然而，在低层看来，这些规则离他们的核心任务和职责距离较远，遵守起来是繁琐的。因此，这些对高层而言具有重要政治作用、对组织必不可少的规则是“必要的官僚主义”，尽管其对于底层来说往往是“繁文缛节”，一个人在官僚体制中的地位往往决定了其立场。

论文发表信息：Yi Yang. (2023). “Beyond red tape: An organizational echelon analysis of necessary bureaucracy”. Public Performance & Management Review, 46(5), 1145-1179.