张长东、夏江浩丨国家建构视角下基层负担过重的结构性困境：理论与个案分析

　　摘要：基层政府负担过重问题近年来引发了政策界和学界的高度关注，现有文献从科层体制、形式主义、基层治理能力等方面展开研究。我们需在此基础上进一步将基层政府负担问题置于历史变迁背景之下，从国家权力下沉及其背后的国家建构策略的变迁视角出发，重新反思这一问题。通过对L镇机构改革及其实际效果的深度个案分析，本文发现这一旨在强化乡镇政府能力、减轻其负担的改革却未能有效强化乡镇政府能力反而加重了其负担。究其原因，在于机构改革本身存在放责多于放权、乡镇无力承接放权以及运动式治理削弱专业化治理，以及村两委自治能力不足等。本文结合制度漂移理论进一步分析了其背后机理，并探讨了其对国家建构微观策略的理论意涵。

　　关键词：基层政府负担；国家建构；制度漂移；机构改革

【作者简介】

张长东，太阳集团tcy8722教授、博士生导师，主要研究领域为制度主义、国家与社会关系、财政社会学和比较政治制度等。

夏江浩，我院2019级MPA学生（2022年已毕业）。

【论文主要观点】

　　近年来，乡镇在运行时面临着一个越发严重的困境：一方面是责任层层下压乃至层层加码；另一方面是赋予乡镇的权力与资源却层层削弱与递减，旨在强化基层能力的改革也往往事与愿违，出现了基层负担过重的问题，主要表现在工作任务多、考核检查多、人少、钱少、福利少五个方面。基层负担过重问题已引起了党中央的高度重视，并采取了系列措施来解决。学界也围绕基层政府负担过重和基层减负成效不足做了很多研究。现有研究主要从科层体制、形式主义、基层治理能力等方面探讨这一问题。作者认为，需要在现有研究的基础上，进一步将基层政府负担问题放在历史变迁的背景下，从国家权力下沉及其背后的国家建构策略的变迁视角来重新审视。

　　本文引入了国家建构的理论框架，分析了随着国家权力的下沉，国家建构策略的调整对基层政府的影响。作者认为，特别是在乡村振兴战略下，国家在农村基层职能的变化对基层政府负担产生了重要影响。学界围绕基层政府负担过重和基层减负成效不足做了很多研究,尤其是针对其产生原因展开了深入讨论,得出了因压力型体制、形式主义等造成基层政府任务超载,以及基层政府自身能力不足等而导致负担过重的原因。本文聚焦乡镇一级党委政府的负担问题,基于对已有文献的讨论和深度个案研究,提出要理解基层政府负担过重问题,需将其放在国家基层政权建设的战略变化,尤其是乡村振兴战略下,国家在农村基层职能变化的制度背景下深入研究。如果拉长历史视野来看基层负担问题,会发现这是和国家对基层治理的战略转移高度相关的。即使只从21世纪的农村治理来看,本世纪初农村地区基层政府忙于征收农业税并在部分地区导致干群矛盾,到农业税取消后形成的“悬浮型政权”和人浮于事,再到最近的基层负担过重,这些表面上看都是基层的问题,但深层次原因却是国家基层政权建设的战略变化和调适所带来的。要解决基层负担过重问题,也需要进一步反思和调整国家基层政权建设的战略。限于篇幅,文章主要围绕基层负担问题,聚焦于近期的县乡两级机构改革来深度剖析和呈现政权建设策略变化对基层政府行为尤其是其负担的影响。

　　通过对L镇机构改革的个案分析，本文展示了改革的实际效果与预期目标之间的差距。权力下沉是国家渗透社会、更有效提供公共服务的措施。但是权力下沉的机构改革,其实质效果如何,为何很多时候并不能获得预期效果,甚至事与愿违,效果反而更差? 从制度主义尤其是制度变迁的角度来看,新的制度安排在和已有的制度安排互动的时候,新制度的逻辑被旧制度逻辑所支配,可能产生制度漂移效果。赵树凯发现基层政府在机制上陷入了一种路径锁定的“内卷化”状态:上级政府的改革指令,往往被置换为运动化的某种形式和走过场,新的制度安排往往被弃置,很难落到实处。此次机构改革不够成功的种种原因,也与基层政府的“公司化的功能定位、运动化的运转机制、碎片化的权威结构”不谋而合。作者深入探讨了导致基层政府负担加重的多重原因，包括机构改革中放责多于放权的问题、乡镇政府承接新职责的能力不足、运动式治理对专业化治理的削弱，以及村级组织自治能力的不足等。本文还引入了制度漂移理论来分析基层政府负担问题背后的机理。制度漂移是指新制度安排在与旧制度互动时，可能会偏离其设计初衷，导致效果不如预期，甚至产生负面效果。

　　总的来说，要有效解决基层政府负担过重的问题，需要从国家建构的宏观策略和基层政权建设的微观实践两个层面进行综合考虑和调整。通过中国基层政权建设的研究，文章丰富了国家建构理论中的微观层次理论，特别是对布恩提出的国家建构策略的动态变化进行了深入分析和理论丰富。在政策建议方面，本文提出了基于国家建构视角的政策建议，强调需要反思和调整国家基层政权建设的战略。在加强对农村的再分配政策力度的同时，应避免过度依赖行政手段，而需要培育农村社会的自组织能力。

　　本文原载于《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2024年第1期。

　　本文为国家社会科学基金一般项目“现当代国外国家理论跟踪研究”(20BZZ033)、太阳成公共治理研究所课题“国家治理现代化:理论与实证研究”(TDXM202107)阶段性成果。